拜登對中投資禁令難讓兩國脫鉤

• 資料來源：2023年8月21日香港「經濟導報」雙週刊，2023年第17期(3550期)
• 更新日期：2023-10-02

　　美國拜登(Joe Biden)政府8月9日公布對中最新投資禁令，自明年起，將禁止美資對中的量子計算、先進晶片和人工智慧等行業部分投資。在禁令中，除了禁止美國公民和永久居民參與被禁止的交易之外，最為關鍵的規範莫過，要求企業必須逕向政府報告上述三個行業其他對中投資，其目的旨在，阻止中國軍方或企業取得美國技術和資本。此一「禁令」，勢必造成私募股權公司與風險投資公司，以及與中國企業合資的美國投資公司受到或多或少影響；不過，值得我們觀察的是，其背後是否意味美國將會更進一步推動經濟加速「脫鉤」中國，甚至捨棄數月來中美高層互訪所營造出來的緩和氛圍。
　　其實，在拜登政府將會對中實施投資禁令傳聞不絕於耳下，已經開始讓美國的企業對中投資行為有所調整。舉例來說，總部設置於加州的風險投資基金「紅杉資本」在遭到華府頻繁審查後，今年將其投資中國的業務進行分割；至於其他美國公司，更是在拜登政府公布投資規範前，採取減緩或暫停與中國的交易。依據美國紐約智庫「榮鼎集團(Rhodium Group)」資料統計顯示，2022年美國對中直接投資僅有82億美元，創下20年以來新低；再者，美國對中風險投資為13億美元，亦是創下10年以來新低。
　　中國對禁令的公布極為不滿
　　在禁令公布後，中國對此表示極為不滿，同時指出，拜登違背稍早之前所強調的美國並不尋求與中國經濟脫鉤的論述，甚至在其官方聲明文件中，敦促美國停止將科技相關的問題加以政治化、工具化、武器化，要求美國立即撤銷錯誤決定，取消對中投資限制，藉此為中美的經濟合作創造良好環境。
　　無庸置疑，美國希望經濟「脫鉤中國」政策可以溯自特朗普(Donald Trump)政府時代，以縮減對中國之貿易逆差所爆發的美中貿易爭端，以及以保護智慧財產為藉口所掀起的科技戰火，其目的是在，推動美國經濟脫鉤中國，進而讓中國逐漸納為美國經濟框架之一環。在此一政策下，特朗普除了針對許多重要產業透過優惠措施，鼓勵已投資中國的美國廠商撤資回流，以及要求關鍵技術減少與中國之往來之外，將中國軍方的供應廠商列入清單，以及加強對中國企業投資美國的審查。拜登政府接任之後，更進一步公布廣泛禁令，包括：禁止轉讓先進製程晶片及相關製造設備，同時禁止美國公民和永久居民參與該領域活動，甚至敦促其盟友日本和荷蘭共同參與。
　　不過，在拜登政府公布對中投資禁令的同時，國際社會則是普遍認為，美國經濟未必能夠藉此機會脫鉤中國。其實，美國對中國技術投資禁令的研議超過一年以上，據悉在此一期間中，除了美國許多產業團體不斷尋求縮減該項投資禁令適用範圍之外，美國政府官員一直以來的工作是促進增加投資中國，他們擔憂拜登訂定難以執行規範，希望增訂專門以「國安」目的之機敏技術規範。再者，美國正在試圖改善仍緊繃的中美關係，使得拜登政府在此次對中投資禁令涉及範圍上，最終版本不如最初所研議之版本。
　　美國將中美經濟關係定位為既競爭又合作
　　這些事實，從今年3月美國商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)的直言，至7月財長葉倫(Janet Yellen)在訪問中國時的說明，或許可以發現其端倪。其中，雷蒙多表示，美國並不希望設置太過廣泛限制，避免倒損美國經濟與勞工；至於葉倫則是解釋，雖中美之間存在許多歧見，例如中國不公平經濟行為，以及針對美國企業強制性行動，但對中投資禁令是在「範圍小」、「為國安」原則之下，並非廣泛影響美國對中國投資的控制措施，而是僅有針對量子、高階晶片、AI領域極小範圍，同時強調美國對中經濟戰略並不尋求脫鉤，因為脫鉤將會讓兩國帶來更多災難，而且讓世界更加動盪，兩國都有義務與責任管理這種關係，在全球繁榮中找到共生與分享模式。
　　從葉倫對中經濟戰略論述中顯然可以將美中經濟關係定位為：「既競爭，又合作」。此意味著，美國認為未來與中國經濟之互動，並非贏者通吃，而是「在公平規則下進行良性競爭」；特別是在面對全球經濟前景頗為複雜之下，中美兩國必須密切溝通、共同研商因應挑戰。其實，葉倫更進一步指出，雖中美之間緊張情勢不斷加劇，但雙邊貿易往來持續成長，2022年美中雙邊貿易增至6900億美元史上新高，說明中美兩國經濟關係密切連結，中方仍然有充裕的空間提供美方企業參與貿易和投資。
　　誠如英國期刊「經濟學人(The Economist)」指出，儘管中美兩國關係持續緊張，頗讓各國政府及企業對地緣政治的風險日益擔憂，然而兩國經濟關係卻比乍看之下更加深厚。亦即美國從前任總統特朗普至現任總統拜登透過系列關稅、規則、補貼，加上即將實施對中投資禁令，其目的是希望削弱中國對敏感產業的控制。這種對中經濟「去風險(de-risk)」模式是白宮外交政策的基礎；不過，許多去風險措施並非表面所呈現出來的結果，中美經濟關係不但沒有遭到削減或停滯，而是持續存在、更加複雜。
　　其中，最為明顯的實例是，美國希望透過生產「友岸外包(friendshoring)」模式，推動其較偏好的貿易夥伴包括印度、南韓、台灣、越南等經濟體，利用這些經濟體的出口取代來自中國之進口，使得近年美國與這些夥伴的貿易，正在快速增長。然而問題在於，美國夥伴與中國之間的貿易，則是同時更加增長。此種產品流動型態更加顯示，雖美國可能不再呈現過去直接大量購買中國產品，但這些美國夥伴卻又扮演美國所需要的中國產品包裝轉運中心，此意味著，中美兩國經濟仍然相互依賴、難以脫鉤。

(2023年8月21日香港「經濟導報」雙週刊，2023年第17期(3550期))

戴肇洋(台灣省商業會顧問)