以關係人口概念為城市治理基礎

  • 資料來源:2022年11月7日工商時報A8版「名家評論」觀念平台
  • 更新日期:2022-11-07
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  依據2022年「台北市統計年報」資料顯示, 2017年開始台北市設籍人口不斷遷出,尤其2021年更是從2020年4萬2千人增加至7萬8千人,預估2022年底設籍人口,將會從2021年底252.4萬人下降至250萬人以下;特別是從20到39歲的青壯人口族群,遷出之多、外移之速,前所未見,使得「脫北」是否已成為難以重返潮流,受到社會輿論重視。
  在常態上,人口遷出、遷入行為除了個人因素之外,無不與生活負擔、居住環境轉換及就業選擇之因素有所連結,在此不禁令人好奇的是,過去以來台北市始終是全台各地許多民眾,尤其年輕族群追逐人生夢想的都會;近年卻又選擇遷出,是否反映台北市不再是安居樂業的地方?或是已非是充滿希望之城市?其背後癥結頗為值得探索。
  從政府相關部會公布的六都資料加以觀察,在生活負擔上,2021年台北市每月生活支出達到3.2萬元,比其他五都多出0.7到1.1萬元的負擔;在購屋壓力上,2022年第一季台北市房價所得比達到16.22倍,比其他五都多出3.4到8.3倍的壓力;至於在可支配所得上,雖2020年台北市平均可支配所得達到142.29萬元,比其他五都多出24到42萬元的額度,但卻又因居住支出(例如房貸、租金)占比不低,而淪為貧窮城市。在上述因素糾葛下,或許是近年以來被指稱為產生「脫北」潮流之癥結。
  然而,如果將這些依據行政區域的概念所呈現之數據,以偏概全加以指稱是近年以來產生「脫北」潮流的關鍵,顯然並未掌握實際真相。2022年6月27日聯合國「人類居住規劃署」(United Nations Human Settlements Programme)於波蘭召開世界城市論壇的同時,也公布了「2022年世界城市報告」(World Cities Report 2022)。在報告中特別指出,世界各國多數城市未來發展方向,將會涉及與其關聯區域的人口變化延伸更多治理議題。
  若將此一概念對應至首善之都的台北市,過去70餘年以來,在政治、經濟的關聯效應之下,持續不斷磁吸來自全台各地就學、就業人口群聚。不過,依據《地方制度法》第15條所規定的台北市市民,係指戶籍登記於台北市為基礎,導致許多並未於台北市設籍或置產,卻又於台北市工作、生活民眾持續成長。這些現象從「勞保人口」及「交通運量」的數據變化加以觀察可以發現,台北市日間人口其實不斷增加,相對夜間居住人口則是大幅減少,此一真相無疑已完全顛覆「脫北」潮流之論述。
  很顯然地,從城市發展的角度來說,根本無法以單純的行政區域概念加以解讀,而是必須從更複雜的關聯區域連結思維進行分析。其實,日本過去在推動「地方創生」政策上,採取以「關係人口」替代「定居人口」的概念,頗為值得作為借鏡。其所稱謂的「關係人口」係指,以多元、多樣的模式,持續與特定地方(區域)產生互動、連結的人口,同時透過制度化及常態性策略設計,讓這些來自異地的人口對家鄉之外的地方(區域)產生認同,形塑休戚與共概念,進而分享其關聯區域繁榮。
  也就是說,「關係人口」在定義上,並非長期定居或短期觀光往來人口,而是因就學、就業需求而與特定地方產生具有密切關聯之人口。此一概念,或許可以提供我們從宏觀區域的角度,同時以國家首都之視野,將「北北基桃」打造為一個生活圈,規劃台北市為「核心城市」、周遭城市為「衛星城市」。亦即於基隆市、新北市、桃園市的居住人口,與台北市連結產生就學、就業之往來,形塑為高黏著度的關係人口,讓生活圈的人口呈現日間向心移動、夜間離心移動,甚至藉此減緩台北市過度擁擠所衍生的問題。
  因此,未來在城市治理上,不論是都會用地的規劃、公共建設之推動,抑或是產業布局的選擇、資源最適之配置,與其以極為狹隘的「居住人口」移動現象作為依據,不如以更加寬廣的「關係人口」變化事實進行考量。此外,更加重要的是,長期以來中央地方所存在的財政劃分(例如統籌分配稅款等)的爭議,以及相鄰城市之間缺角(例如交通、環境、防災等)之協調,或許均將可以藉此迎刃而解,進而讓城市的治理更加完善。

(2022年11月7日工商時報A8版「名家評論」觀念平台)

戴肇洋(台灣省商業顧問)


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