中歐投資協定的意義及對台灣經濟的啟示

  • 資料來源:香港「經濟導報(Economic Herald)」雙週刊,2021年第2期(3485期)
  • 更新日期:2021-01-19
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從2014年起歷經七年、35輪漫長談判之後,中歐《全面投資協定(CAI)》於2020年12月30日庚子的最後時刻,在中國國家主席習近平與歐盟執行委員會主席范德萊恩(Ursula von der Leyen)、歐洲理事會主席米歇爾(Charles Michel),以及德國總理梅克爾(Angela Merkel)、法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)兩大歐盟領袖共同參與視訊會議下,正式結束談判,達成簽署協定共識。中歐雙方此一突破性、重要性進展,可以說是全球受到新型冠狀病毒肆虐,加上美國特朗普政府粗魯獨斷獨行干擾,導致經濟秩序呈現失衡、產業供應體系面對斷鏈威脅之下,讓世界各國在新的一年中帶來希望的曙光。
雖然中歐自2012年起開始推動全面投資協定,但是此一期間雙方除了在經濟、貿易的部分利益上存在歧見之外,在政治、外交的許多立場上更是有所交鋒;尤其近年以來,歐盟經常針對包括香港一國兩制、新疆種族及西藏人權等議題,在許多國際公開場合上,不假辭色指責中國,導致中歐經濟貿易談判進展被迫遭到延宕,使得國際社會並不認為雙方能夠在2020年前完成談判。因此,此次歐盟27個成員國願意在期限內讓中歐全面投資協定的到位,頗讓國際社會意料之外;不過,誠如許多學者專家指出,驅動中歐雙方達成協定共識力道,其實並非政治因素,而是經濟因素。
依據2019年資料統計顯示,歐盟是中國第一大貿易伙伴、第二大進口來源地區、第一大出口市場;相對中國是歐盟第二大貿易伙伴、第一大進口來源地區、第二大出口市場;尤其中歐貨物列車開行數量逆勢上升,最近已經連續3個月每個月開行超過千列,由此顯示中歐雙方已建立極為密切的經濟關係。在此同時,我們從此次中歐達成突破性、重要性的全面投資協定內容更進一步加以觀察,中國除了承諾提供投資權益保障,以及落實國際勞工組織相關規定之外,大致可以將協定的指標歸納包括:擴大開放市場、提供公平競爭環境與促進可持續性發展等三個議題:
先從雙方擴大開放市場領域提出實質承諾議題來看,這些包括:中國除了在製造業領域上,逕向歐盟企業放寬飛機、電動車輛等投資參與項目之外,在服務業領域上,放寬金融保險、雲端計算、健康醫療、建築等更多投資項目市場准入門檻。相對而言,歐盟則是同意放寬中國企業投資再生能源市場限制。
再就有效落實更公平的企業競爭環境議題觀察,中國除了同意提供歐盟企業和中國國營企業公平的經營空間之外,承諾採取更加透明規範國營事業補貼,同意禁止強迫要求歐盟企業進行技術轉移,以及解除外資持有股權比例限制等消除投資障礙措施。
至於可持續性發展議題方面,由於歐盟堪稱是舉世落實減少溫室氣體排放、高度重視環境議題等可持續性發展模式的先驅;相對中國則是在2020年12月所召開的中央經濟工作會議中,將2021年國家經濟發展定調為八大重點任務,其中重中之重的挑戰是全面推進改革開放,包括:放寬市場准入、促進公平競爭、保護知識產權,營造市場化、法治化、國際化營商環境,以及揭示做好碳達峰、碳中和政策目標。
從上述中歐所達成的全面投資協定內容中可以發現,中國在相關政策上採取開放與讓步,其實是類似過去加入WTO之作法,亦即借力來自外部競爭,以達成其落實加速經濟再改革與刺激產業再升級的決心。因此,中歐雙方在正式簽署全面投資協定後,中國利用本身的內部控制,以及透過雙邊協定的國際承諾,其未來前景理應值得審慎樂觀加以期待。不過,個人認為,此一極深度兼具廣度的全面投資協定,其指標背後其實呈現更重要的意義,這些包括:
其一,從過去四年以來的全球情勢變化加以分析,美國在「美國優先」原則指導下堅持實施「單邊主義」,先後選擇退出其所倡議主導的跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定(TPP)、氣候變遷巴黎協定( Paris Agreement )等區域經濟整合或國際環境保護組織;相對中國則是在經濟快速崛起之同時,積極投入國際社會舞台,雖被解讀為與美國較勁的意味,但卻又表現前所未有態度,願意肩負國際社會責任,共同參與處理國際社會事務。例如:中國在簽署區域全面經濟夥伴協定(RCEP)後,馬上公開表示,願意參與美國退出之後日本所替代主導的跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),以及在亞太經濟合作會議(APEC)架構下推動亞太區域自由貿易協定(FTAAP)等區域經濟整合,藉以促進區域經濟繁榮。很顯然地,中國積極推動中歐全面投資協定,除了兌現擴大市場開放重要承諾之外,其實更為未來推動中歐簽署自由貿易協定(FTA)先行鋪路。
其二,儘管歐盟認為中國是競爭的對手,然而我們從過去以來歐盟對中國經濟政策的思維卻又發現,根本沒有實施與中國市場完全脫鉤之模式。此意味著,歐盟在面對中國經濟快速崛起政策選擇上,並非不遺餘力採取圍堵中國進入歐盟市場,而是更加積極要求中國更進一步擴大開放市場,以確保歐盟企業在中國市場競爭上取得公平經營的基礎。事實而言,近年以來,歐盟對美國以自我為軸心思維要求各國配合美國政策的作法,並非完全接受。舉例來說,在美國不斷反對壓力下,歐盟先後加入2015年6月中國所倡議成立的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB),可以說是其典型實例。
其三,美國以縮減對中國的貿易逆差為理由,達成與中國簽署第一階段貿易協定,歐盟更加具有理由從本身利益的考量,選擇與中國簽署全面投資協定,各自在中國市場上競爭發展機會。亦即未來在簽署全面投資協定後,歐盟企業在中國市場上將可能享受超過美國企業更加優惠的投資環境,特别是在電信、金融、資訊、電動汽車等領域獲致前所未有機會。尤其是在此一協定內容之中,中國取消歐盟企業與中方合作夥伴建立合資企業的持股限制,以及禁止強迫技術移轉等相關要求,取得中國境內歐盟企業支持。
其四,在庚子歲末年終的同時,即將入主白宮接任美國總統的拜登於2020年12月28日的新聞媒體公開場合中,強調未來將會與理念相近的夥伴攜手捍衛共同利益。此一宣示,具體而言乃是希望聯合盟友,除了美、英、加、澳、紐等五個盎格魯-薩克遜國家已實質成形的「五眼聯盟」之外,特別期盼與歐盟之連結,共同抗衡中國經濟崛起所帶來的威脅。但是,歐盟同意在中國的大幅讓步之下,突破僵局獲致簽署協定共識,其實或多或少反映,過去四年在美國特朗普政府粗魯獨斷獨行的干擾之下,間接造成歐盟經濟在中美貿易衝突中受創。舉例來說,美國在強迫德國放棄「北溪2號(Nord Stream 2)」項目,同時轉為購買較高價的美國液化天然氣體不成後,直接下令制裁曾參與該項計畫的歐盟企業,以及宣布將持續實施之前針對歐盟輸美產品的懲罰關稅,造成歐美之間在「不公平補貼」與「歧視性關稅」貿易下形成拉鋸甚至破局,使得以希望打造歐美自由貿易地區的「跨大西洋貿易及投資夥伴協定(TTIP)」,在歷經三年多輪談判後難以達成共識。
其五,雖經濟因素是牽引歐盟願意擺脫政治因素的糾葛,與中國簽署全面投資協定之重要驅動力道;但更加無法忽略的是,在協定的背後,其實再度驗證中國市場對牽引全球經濟復甦的重要性與迫切性。特別是在2020年新冠肺炎病毒爆發以來迄今,全球重要經濟體仍籠罩在疫情肆虐之下,中國受到疫情影響比較輕微,加上經濟在逆勢中持續復甦,將可望成為領先全球脫困的大型經濟體,此對飽受疫情摧殘陷入經濟衰退的歐盟27個成員國來說,如果能夠透過中歐投資協定更進一步參與中國市場,無疑是絕對的利多。
其六,則是中歐全面投資協定開放範圍,並不低於中美第一階段貿易協定,此對中國而言,若能藉此機會與歐盟達成全面投資協定之簽署,不但可以加強與歐盟的經濟關係,擺脫過去兩年以來與美國之間的貿易糾葛,而且亦可利用未來各國在中國市場競爭中,借力使力提高經濟影響力道,藉以突破國際社會對中國經濟崛起的圍堵,甚至是在地緣政治上的重要進展。亦即面對不論過去特朗普的硬對抗作法,或是未來拜登之軟封鎖策略之下,透過簽署中歐全面投資協定,將有助於中國經濟減少受到干擾。
面對中歐達成簽署全面投資協定之下,雖中國對歐盟開放的投資項目,許多並非是中國境內台商投資的重要行業,此對中國境內台商經營或台灣經濟影響,或許非常有限。不過,台灣應該思考的是,如何因應過去四年以來與中國的貿易往來,雖並未因兩岸關係受到意識型態糾葛而陷入僵局影響,但與中國的投資(包括陸企來台投資)連結,卻又因中國產業結構不斷升級而持續呈現弱化;以及近年以來,從全球大國與中國的合縱連橫中,有效掌握中國擴大開放市場利基,進而加速促進台灣產業轉型。
此外,中國大陸在簽署RCEP後公開表示,希望更進一步加入較高標準的CPTPP之區域經濟整合,而且CPTPP已經表示歡迎中國加入。雖中國配合加入需要提供更多改革開放或鬆綁,同時針對許多國內法令規章包括:關稅標準、勞工政策、環保標準及政府補貼等進行調整與修正;但卻又值得台灣重視,如果中國配合加入市場,可以進行更多改革開放或鬆綁,此對台灣在短期內難以參與RCEP之下,更是沒有理由,必須進行更多法規調適與市場開放,以因應加入CPTPP的要求。若中國未來真的領先美國加入CPTPP,則台灣恐將成為極少數沒參與亞太區域經濟整合的孤鳥。
然而,令人遺憾的是,在中歐雙方達成全面投資共識的同時,台灣主管經濟事務部門特別公布最新規定,不論台商與陸資企業之合作,或是陸資企業來台投資,未來將會落實從嚴審查管制。其中前者,針對前往中國投資的台商,以避免技術外流之名義,規定未來與陸資企業之合作,如果屬於專門技術或智慧財產作為合作選項,均須申請取得同意;至於後者,則是針對來台投資之陸資企業,除了拉高門檻之外,採取分層認定。此一新規,頗讓許多學者專家認為,與其希望有效管理台商赴陸投資,不如說是干擾陸資企業來台投資。尤其是在中國逐漸從世界工廠轉型為世界市場之下,採取緊縮台商前往中國投資,或是減少與陸資企業之合作,不但將會造成台商再度錯過參與中國擴大內需市場發展的機會,甚至可能導致台灣經濟陷入更加邊緣之風險。

(香港「經濟導報(Economic Herald)」雙週刊,2021年第2期(3485期),香港經濟導報社,2021年1月18日)

戴肇洋(台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問)


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